GAS BUMI: ASET STRATEGIS ATAU KOMODITAS YANG SALAH KELOLA?

Ketika Negara Membangun Jaringan Gas Nasional, tetapi Governance Masih Terfragmentasi

Kenny Wiston, S.H., LL.M., CLA., C.P.C.L.E., CP3P.
Advokat

Indonesia tidak kekurangan gas. Yang sering kurang adalah keberanian menata siapa menguasai apa, siapa menentukan apa, dan untuk kepentingan siapa gas itu dikelola. Inilah paradoks gas nasional. Di satu sisi, pemerintah sedang membangun konektivitas jaringan pipa nasional. Pipa Cisem II telah beroperasi penuh dan terhubung dengan fasilitas eksisting Pertagas di Kandang Haur Timur. Pemerintah menyebut integrasi tersebut sebagai langkah memperkuat keandalan sistem dan mengoptimalkan pemanfaatan gas domestik untuk industri, pembangkit, kilang, pupuk dan sektor strategis lainnya.

Di sisi lain, tata kelola gas masih tersebar dalam berbagai kepentingan: negara sebagai regulator dan pemegang kebijakan, LEMIGAS sebagai pengelola aset tertentu, Pertagas sebagai operator, PGN sebagai pemain komersial, produsen sebagai pemilik pasokan, dan konsumen industri sebagai pengguna.

Pertanyaannya sederhana tetapi fundamental, apakah Indonesia sedang membangun satu sistem gas nasional, atau hanya menghubungkan berbagai kepentingan bisnis melalui pipa? Jawabannya akan menentukan apakah gas menjadi instrumen kedaulatan energi atau sekadar komoditas yang kebetulan mengalir melalui infrastruktur negara.

Gas Bukan Sekadar Komoditas

Kesalahan pertama adalah memperlakukan gas seperti komoditas biasa. Minyak dapat diangkut dengan tanker. Batu bara dapat diangkut dengan kapal dan kereta. Gas jauh lebih bergantung pada infrastruktur. Gas tanpa pipeline, LNG terminal, processing facility, storage dan jaringan distribusi adalah aset yang tidak sepenuhnya bernilai. Karena itu, siapa yang menguasai infrastruktur gas pada dasarnya memiliki posisi strategis terhadap pasar gas. Pipeline bukan sekadar benda berbentuk baja, pipeline adalah market power.

Ia menentukan siapa dapat mengakses gas, berapa kapasitas yang tersedia, berapa biaya transportasinya, dari mana gas mengalir dan kepada siapa gas akhirnya sampai. Karena itu, membangun jaringan gas nasional tanpa membangun governance nasional adalah setengah pekerjaan. Masalah sesungguhnya, fragmentasi.

Indonesia memiliki banyak aktor, tetapi belum tentu memiliki satu arsitektur governance yang benar-benar terintegrasi. Regulator menetapkan kebijakan, produsen menghasilkan gas, trader menjual gas, transporter mengangkut gas, operator menjalankan pipa, pemilik aset menerima manfaat ekonomi, konsumen membayar gas, secara korporasi semuanya dapat terlihat rasional. Tetapi secara nasional dapat muncul pertanyaan, siapa yang bertanggung jawab memastikan seluruh rantai tersebut menghasilkan kepentingan nasional yang optimal? Inilah titik yang harus diperbaiki. Jangan sampai setiap entitas mengejar KPI korporasinya sendiri sementara negara kehilangan optimalisasi sistem secara keseluruhan. Corporate optimization belum tentu national optimization.

Cisem II: Momentum atau Sekadar Proyek?

Cisem II seharusnya tidak berhenti sebagai keberhasilan konstruksi. Pemerintah menugaskan LEMIGAS sebagai pengelola Pipa Cisem II melalui Kepmen ESDM No. 125.K/MG.01/MEM.M/2026, kemudian Pertagas ditunjuk sebagai operator melalui proses pemilihan mitra strategis. Struktur ini sebenarnya menarik, satu pihak mengelola aset, pihak lain mengoperasikan. Keduanya tidak harus identik, tetapi justru di sinilah governance harus diperjelas.

Siapa yang menentukan kapasitas? Siapa yang menentukan prioritas pengguna? Siapa yang menentukan tarif? Siapa yang bertanggung jawab jika kapasitas tidak terserap? Siapa yang memutuskan dalam kondisi krisis ketika dua pengguna strategis membutuhkan gas yang sama? Dan yang paling penting, apakah akses terhadap jaringan diberikan berdasarkan prinsip nondiskriminasi atau berdasarkan kekuatan kontraktual dan posisi pasar? Pertanyaan-pertanyaan tersebut bukan persoalan teknis. Itu adalah persoalan hukum tata kelola infrastruktur strategis.

Open Access Jangan Menjadi Slogan

Indonesia sebenarnya sudah lama mengenal prinsip open access dalam kegiatan gas melalui pipa. Permen ESDM 19/2009, sebelum dicabut oleh Permen ESDM 4/2018, mewajibkan badan usaha niaga menggunakan pipa transmisi dan/atau distribusi yang tersedia untuk dapat dimanfaatkan bersama. Prinsip tersebut lahir dari logika sederhana, jangan biarkan infrastruktur yang menentukan hidup matinya pasar menjadi benteng eksklusif pemilik atau operator.

Namun open access yang sehat bukan berarti setiap orang bebas memakai pipa. Harus ada:

• kapasitas yang transparan;
• standar teknis yang jelas;
• tarif yang rasional;
• mekanisme booking capacity;
• prioritas dalam kondisi scarcity;
• larangan diskriminasi;
• dispute resolution; dan
• pengawasan regulator yang efektif.

Tanpa itu, open access hanya menjadi istilah yang indah di atas kertas.

Risiko Terbesar: Vertical Integration

Di sinilah hukum persaingan dan governance harus mulai berbicara. Bayangkan satu kelompok usaha mempunyai posisi kuat pada beberapa mata rantai sekaligus:

produksi → trading → transportasi → distribusi → konsumen.

Secara bisnis, vertical integration dapat menciptakan efisiensi. Tetapi secara pasar, ia juga dapat menciptakan foreclosure risk. Pemilik akses terhadap infrastruktur dapat memiliki kemampuan untuk mempengaruhi siapa yang masuk pasar, berapa biaya masuknya, atau seberapa besar kapasitas yang tersedia bagi pesaing. Tidak setiap integrasi vertikal adalah pelanggaran. Tetapi setiap strategic infrastructure monopoly membutuhkan governance yang lebih ketat daripada perusahaan biasa. Sebab yang dipertaruhkan bukan hanya kepentingan pemegang saham. Yang dipertaruhkan adalah akses terhadap energi nasional.

Negara Jangan Menjadi Regulator Sekaligus Pemain yang Tidak Transparan

Pasal 33 UUD 1945 menempatkan cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak pada kerangka penguasaan negara. Tetapi penguasaan negara tidak berarti semua aktivitas harus dilakukan sendiri oleh negara. Justru negara harus mampu membedakan tiga fungsi:

• Regulator.
  Menetapkan aturan permainan.
• Asset owner / system manager.
  Menjaga agar infrastruktur strategis digunakan untuk kepentingan nasional.
• Commercial operator.
  Mengelola kegiatan secara efisien dan profesional.

Ketiganya dapat bekerja sama, tetapi batas fungsi harus jelas. Kalau tidak, lahirlah konflik kepentingan struktural, siapa yang mengawasi pemain ketika regulator, pemilik aset dan operator berada dalam ekosistem kepentingan yang saling beririsan? Inilah pertanyaan governance yang tidak boleh dihindari.

Jangan Bangun Pipa Tanpa Membangun Pasar

Ada kesalahan lain yang juga berbahaya: pipeline-led development. Negara membangun pipa karena ingin mengintegrasikan jaringan. Tetapi setelah pipa selesai, baru dicari gas dan pembelinya. Itu terbalik. Pipeline harus dirancang berdasarkan integrated gas system planning. Minimal harus terdapat tiga kepastian:

• Supply
  Dari mana gas berasal dan berapa lama dapat dipasok?
• Transport
  Bagaimana gas bergerak dan berapa kapasitas jaringan?
• Demand
  Siapa pembeli yang memiliki kebutuhan dan kemampuan membayar?

Formula sederhananya: No secured supply + no credible demand = no economically sustainable pipeline.

Negara tidak boleh mengulangi pola pembangunan infrastruktur yang bagus secara fisik tetapi lemah secara utilisasi. Karena pada akhirnya rakyat yang membayar apabila aset negara menjadi stranded asset.

Jangan Pula Memaksa Harga Gas Sampai Hulu Mati

Kritik terhadap governance gas juga harus adil. Tidak benar jika seluruh persoalan diselesaikan dengan menekan harga gas. Produsen membutuhkan keekonomian. Eksplorasi membutuhkan modal. Cadangan baru membutuhkan investasi. Teknologi enhanced recovery membutuhkan biaya. Jika negara terlalu agresif menekan harga di hilir tanpa memperhitungkan keekonomian hulu, maka dalam jangka panjang Indonesia akan menghadapi masalah yang lebih besar, yaitu gas murah hari ini, tetapi tidak ada gas besok. Karena itu, kebijakan gas harus mengoptimalkan total national economic value, bukan sekadar harga terendah. Gas yang sedikit lebih mahal tetapi mampu membuat industri tumbuh, menciptakan lapangan kerja dan menarik investasi dapat memberikan manfaat nasional yang jauh lebih besar daripada gas murah yang justru mematikan investasi hulu.

Industri Harus Menjadi Tujuan Akhir

Tujuan akhir kebijakan gas bukan menjual molekul. Tujuan akhirnya adalah menciptakan nilai tambah. Gas harus mengalir kepada sektor yang menghasilkan multiplier effect:

• pupuk;
• petrokimia;
• industri manufaktur;
• pembangkit;
• kilang;
• kawasan industri; dan
• sektor strategis lainnya.

Dengan demikian, keberhasilan gas nasional tidak seharusnya diukur hanya dari MMscfd produced, tetapi juga industrial output created. Itulah perbedaan antara gas sebagai commodity dan gas sebagai economic instrument.

Negara Memerlukan “National Gas System Operator”

Indonesia perlu mulai berpikir lebih jauh, bukan berarti harus menciptakan badan usaha baru. Tetapi fungsi national gas system management harus jelas. Harus ada satu arsitektur yang mampu melihat seluruh jaringan sebagai satu sistem:

Sumatra → Jawa → Jawa Timur → kawasan industri → pembangkit → pupuk → LNG → storage.

Fungsinya antara lain:

• memetakan supply dan demand nasional;
• mengoptimalkan kapasitas pipeline;
• mengantisipasi shortage;
• mengatur prioritas dalam kondisi krisis;
• memastikan interkoneksi;
• meningkatkan utilisasi infrastruktur;
• menyediakan transparansi kapasitas;
• mencegah diskriminasi akses;
• mengintegrasikan LNG dan pipeline; dan
• memastikan ketahanan energi.

Negara tidak harus memiliki seluruh pipa, tetapi negara harus memahami dan mengendalikan sistemnya. Itulah makna sebenarnya dari state control.

Jangan Sampai Kedaulatan Energi Berubah Menjadi Oligarki Infrastruktur

Ini risiko yang harus dikatakan secara terbuka. Jika jaringan gas nasional hanya dikuasai oleh sedikit pemain, lalu pemain yang sama juga memiliki posisi kuat dalam trading dan downstream, Indonesia dapat berpindah dari market fragmentation menuju infrastructure concentration. Keduanya sama-sama berbahaya, yang satu tidak efisien, yang lain berpotensi menciptakan market power. Karena itu, pemerintah harus menjaga keseimbangan, pasar membutuhkan kompetisi. Negara membutuhkan kontrol, infrastruktur strategis membutuhkan governance. Ketiganya harus berjalan bersama.

Saatnya Berhenti Berpikir “Siapa Pemilik Pipanya?”

Pertanyaan yang lebih tepat adalah siapa yang mengendalikan akses terhadap sistem gas nasional, berdasarkan aturan apa, dan untuk kepentingan siapa? Ini jauh lebih penting daripada sekadar mengetahui apakah pipa dimiliki pemerintah, BUMN atau badan usaha. Karena kepemilikan tanpa governance dapat melahirkan monopoli. Sebaliknya, kepemilikan swasta dengan regulasi yang kuat dapat tetap memberikan manfaat publik, maka ukuran kedaulatan bukan semata ownership. Ukuran kedaulatan adalah control, access, resilience dan public benefit.

Penutup: Gas Harus Mengalir, Bukan Hanya Pipanya

Indonesia sedang memasuki fase penting dalam pembangunan sistem gas nasional. Cisem II dan berbagai proyek interkoneksi memberi peluang untuk membentuk jaringan yang benar-benar terintegrasi. Pemerintah bahkan secara eksplisit menempatkan integrasi jaringan sebagai bagian dari penguatan ketahanan energi. Tetapi jangan berhenti pada seremoni commissioning. Pipa yang tersambung belum tentu berarti sistem yang terintegrasi. Yang harus diintegrasikan bukan hanya pipa, yang harus diintegrasikan adalah kebijakan, data, supply, demand, tarif, kapasitas, akses, investasi dan governance.

Jika tidak, Indonesia hanya akan memiliki jaringan pipa nasional tanpa national gas architecture. Itu akan menjadi ironi terbesar, negara memiliki gas, negara membangun pipa, negara memiliki pasar.,tetapi negara gagal mengubah ketiganya menjadi satu sistem energi yang efisien, adil dan berdaulat. Gas bumi karena itu tidak boleh lagi diperlakukan sekadar sebagai komoditas. Ia adalah aset strategis negara dan siapa pun yang menguasai akses terhadap gas nasional harus memahami satu prinsip, pipa boleh dimiliki oleh badan usaha. Tetapi kepentingan strategis yang mengalir di dalamnya adalah kepentingan negara.