PIPA GAS NASIONAL: INFRASTRUKTUR ENERGI ATAU INSTRUMEN KEKUASAAN?

Siapa Menguasai Pipa, Menguasai Akses Gas Indonesia

Kenny Wiston, S.H., LL.M., CLA., C.P.C.L.E., CP3P.
Advokat

Ada satu fakta yang sering luput dari perdebatan energi, Gas boleh berada di bawah tanah, tetapi kekuasaan atas gas berada di atas pipa. Indonesia sedang membangun konektivitas jaringan gas nasional. Cisem I dan Cisem II menjadi bagian penting dari upaya menghubungkan sumber gas dengan pusat konsumsi di Jawa. Pemerintah bahkan menempatkan interkoneksi jaringan pipa sebagai instrumen ketahanan energi nasional. Secara fisik, ini kemajuan tetapi secara hukum dan tata kelola, justru di sinilah pertanyaan yang lebih serius harus diajukan, siapa yang menguasai jaringan? Siapa yang menentukan akses? Siapa yang menentukan tarif? Dan siapa yang menentukan gas siapa yang boleh mengalir? Karena pada akhirnya, siapa menguasai pipa, memiliki kekuatan untuk memengaruhi pasar gas.

PIPA BUKAN SEKADAR BESI

Kesalahan terbesar dalam melihat pipeline adalah menganggapnya hanya proyek engineering. Tidak, pipeline adalah strategic infrastructure. Ia menentukan:

• siapa yang dapat mengakses pasar;
• berapa biaya transportasi;
• berapa kapasitas yang tersedia;
• dari mana gas dapat dialirkan;
• siapa yang mendapat prioritas; dan
• apakah produsen baru dapat masuk ke pasar.

Karena itu, pipeline mempunyai karakter berbeda dari aset komersial biasa. Ia memiliki natural monopoly characteristics. Tidak masuk akal membangun lima pipa paralel menuju konsumen yang sama hanya untuk menciptakan kompetisi. Akibatnya, satu jaringan dapat menjadi bottleneck facility dan ketika sebuah fasilitas menjadi bottleneck, pertanyaan hukum berubah, bagaimana memastikan pemilik atau operatornya tidak menggunakan posisi tersebut untuk mengendalikan pasar? Inilah inti persoalannya.

OPEN ACCESS: HAK ATAU SEKADAR SLOGAN?

Indonesia pernah mengenal secara eksplisit prinsip open access dalam pengangkutan gas melalui pipa. Permen ESDM 19/2009 mengatur pemanfaatan bersama pipa transmisi dan distribusi, sebelum kemudian dicabut oleh Permen ESDM 4/2018. Prinsipnya sederhana, pipa yang secara ekonomi menjadi infrastruktur strategis tidak boleh berubah menjadi pintu eksklusif bagi pemiliknya. Tetapi open access bukan sekadar membuka pintu. Harus dijawab, siapa yang mendapatkan capacity? Dengan tarif berapa? Bagaimana jika capacity penuh? Siapa yang mendapat prioritas? Apakah incumbent mendapat perlakuan berbeda? Bagaimana produsen baru masuk? Siapa yang menyelesaikan sengketa? Jika jawabannya tidak transparan, maka open access hanya menjadi label regulasi tanpa akses nyata.

MASALAHNYA: INFRASTRUKTUR DAN PASAR BISA BERADA DALAM TANGAN YANG SAMA

Ini titik paling sensitif, bayangkan satu kelompok usaha memiliki posisi kuat pada:

produksi → trading → transportasi → distribusi → konsumen.

Secara korporasi, vertical integration dapat dibenarkan. Secara ekonomi, bisa efisien tetapi secara persaingan, muncul risiko, apakah infrastruktur digunakan untuk membuka pasar atau untuk melindungi pasar yang sudah dikuasai? Di sinilah competition law dan energy regulation bertemu. Pemilik pipeline tidak boleh menggunakan bottleneck infrastructure untuk:

• menolak akses;
• menunda akses;
• menetapkan tarif diskriminatif;
• memberikan kapasitas berlebihan kepada afiliasi; atau
• membuat entry pesaing menjadi tidak ekonomis.

Karena jika itu terjadi, yang dikuasai bukan lagi pipa. Yang dikuasai adalah pasar.

NEGARA TIDAK BOLEH MEMBANGUN MONOPOLI LALU MENYERAHKAN KUNCINYA

Ada paradoks dalam pembangunan infrastruktur strategis. Negara menggunakan kebijakan publik untuk memastikan pipeline dibangun. Kemudian setelah aset tersedia, pengoperasiannya diberikan kepada badan usaha. Tidak ada yang salah dengan model tersebut. Masalah muncul jika negara tidak memastikan governance setelah commissioning. Karena proyek infrastruktur dapat berubah dari public infrastructure menjadi commercial gatekeeper. Negara harus memastikan bahwa siapa pun operatornya tidak dapat menentukan nasib pasar hanya berdasarkan kepentingan korporasinya.

CISEM II HARUS MENJADI UJIAN GOVERNANCE

Cisem II memberikan contoh penting. Pemerintah menempatkan LEMIGAS sebagai pengelola aset dan menunjuk Pertagas sebagai operator melalui proses pemilihan mitra strategis. Pemerintah juga menempatkan proyek tersebut sebagai bagian dari integrasi jaringan gas nasional. Model tersebut menarik karena menunjukkan bahwa asset ownership dan operation dapat dipisahkan. Tetapi pemisahan itu belum cukup. Yang jauh lebih penting adalah apakah pengelolaan kapasitas, tarif dan akses juga benar-benar independen dari kepentingan komersial operator? Jika tidak, kita hanya memisahkan nama, bukan memisahkan fungsi.

PIPA NEGARA, TETAPI SIAPA YANG MENENTUKAN HARGANYA?

Ini pertanyaan yang sering dianggap teknis. Padahal tarif transportasi menentukan keekonomian seluruh rantai gas. Tarif terlalu tinggi, industri tidak kompetitif. Tarif terlalu rendah, operator tidak mampu mempertahankan dan mengembangkan jaringan. Tarif diskriminatif, pemain tertentu mendapat keuntungan struktural. Maka tariff-setting harus berbasis metodologi yang jelas:

cost recovery + reasonable return + efficiency + public interest

Tidak boleh sekadar “Ini tarif yang dianggap wajar.” Wajar menurut siapa? Itulah sebabnya tarif harus dapat diuji.

CAPACITY HOARDING: RISIKO YANG SERING TIDAK TERLIHAT

Ada satu risiko yang lebih halus daripada penolakan akses langsung, capacity hoarding. Sebuah entitas dapat menguasai atau mengunci kapasitas pipeline melalui kontrak jangka panjang, sementara kapasitas tersebut tidak sepenuhnya digunakan. Secara formal mungkin legal, cecara ekonomi dapat mematikan pesaing. Ini yang disebut foreclosure effect. Karena itu, governance pipeline nasional perlu memikirkan:

• use-it-or-lose-it principle;
• transparent capacity booking;
• capacity release mechanism;
• congestion management;
• priority rules; dan
• audit utilisasi.

Kalau tidak, pipeline bisa penuh secara kontrak tetapi kosong secara ekonomi.

JANGAN MEMBANGUN “TOLL ROAD” ENERGI YANG HANYA MENGUNTUNGKAN PEMILIKNYA

Indonesia tidak membutuhkan jalan tol energi yang hanya membuat pemilik gerbang menjadi semakin kuat. Indonesia membutuhkan energy highway. Bedanya sederhana. Toll road melihat pengguna sebagai sumber pendapatan. Energy highway melihat jaringan sebagai instrumen pembangunan nasional. Karena itu, pipeline harus dinilai berdasarkan system value, bukan hanya EBITDA operator. Pertanyaan pemerintah seharusnya, apakah pipa ini menurunkan biaya energi nasional? Apakah pipa ini membuka akses produsen baru? Apakah pipa ini meningkatkan utilisasi gas domestik? Apakah pipa ini meningkatkan daya saing industri? Apakah pipa ini memperkuat ketahanan energi? Jika jawabannya tidak, keberhasilan proyek tidak boleh hanya diukur dari pipa selesai dibangun.

PIPELINE MASTER PLAN HARUS MENGALAHKAN KEPENTINGAN KORPORASI

Indonesia membutuhkan satu National Gas Transmission Master Plan yang benar-benar mengikat. Bukan sekadar kumpulan proyek. Master plan tersebut harus menentukan:

where the gas is → where the demand is → where the pipe must go → who can access it → how capacity is allocated → how tariff is determined

Dengan demikian, keputusan investasi tidak ditentukan hanya oleh siapa yang paling kuat secara finansial, tetapi oleh national system optimisation. Kalau setiap badan usaha membangun jaringan berdasarkan kepentingan komersialnya sendiri, Indonesia tidak akan memperoleh satu jaringan nasional. Indonesia hanya memperoleh patchwork of corporate pipelines.

PGN, PERTAGAS DAN MASALAH NEUTRALITY

Dalam konteks Pertamina Group, persoalan menjadi semakin sensitif. PGN dan Pertagas memiliki posisi strategis dalam bisnis gas nasional. Keduanya memiliki pengalaman, infrastruktur dan kompetensi yang dibutuhkan. Tetapi semakin besar posisi sebuah kelompok usaha dalam infrastruktur gas, semakin penting prinsip competitive neutrality. BUMN tidak boleh dirugikan hanya karena ia BUMN tetapi BUMN juga tidak boleh memperoleh keunggulan hanya karena ia BUMN. Negara harus menciptakan level playing field. Sebab pada akhirnya yang harus dilindungi bukan perusahaan tertentu, yang harus dilindungi adalah pasar gas nasional.

STATE CONTROL BUKAN STATE MONOPOLY

Ini harus ditegaskan. Pasal 33 UUD 1945 memberi mandat penguasaan negara terhadap cabang produksi penting dan sumber daya alam tetapi penguasaan negara tidak identik dengan monopoli korporasi negara. Negara dapat menguasai melalui:

• regulasi;
• licensing;
• tariff control;
• access regulation;
• strategic ownership;
• supervision; dan
• emergency powers.

Dengan demikian, negara tetap memegang ultimate control, tanpa harus melakukan seluruh kegiatan secara langsung. Itulah model negara modern, strong regulator, efficient operator, competitive market, bukan regulator sekaligus player sekaligus gatekeeper.

KALAU PIPA MENJADI GATEKEEPER, SIAPA YANG MENGAWASI GATEKEEPER?

Inilah pertanyaan yang harus dijawab sebelum Indonesia membangun jaringan yang semakin besar. Harus jelas, regulator siapa? Asset owner siapa? System operator siapa? Transporter siapa?Trader siapa? Market monitor siapa? Dispute resolver siapa? Dan yang paling penting, siapa yang memiliki kewenangan memaksa operator membuka akses ketika kepentingan nasional mengharuskannya? Tanpa jawaban tersebut, integrasi fisik dapat menciptakan concentration risk.

LIMA REFORMASI YANG MENDESAK

Menurut saya, pemerintah perlu menetapkan setidaknya lima prinsip.

• National Gas Grid Governance
  Jaringan transmisi strategis harus dipandang sebagai satu sistem nasional.
• Genuine Open Access
  Akses harus transparan, nondiskriminatif dan dapat diuji.
• Independent Capacity Allocation
  Kapasitas tidak boleh menjadi instrumen proteksi incumbent.
• Transparent Tariff
  Metodologi tarif harus dapat diperiksa dan dipertanggungjawabkan.
• Structural Conflict-of-Interest Control
  Jika operator memiliki afiliasi pada trading atau supply, harus ada Chinese wall, disclosure dan pengawasan yang memadai.

Tanpa kelima hal tersebut, pembangunan pipeline berpotensi menghasilkan sesuatu yang paradoks infrastruktur bertambah, tetapi kompetisi berkurang.

PENUTUP: JANGAN BIARKAN PIPA MENJADI SUMBU KEKUASAAN

Indonesia sedang membangun urat nadi gas nasional. Ini kesempatan besar tetapi sekaligus merupakan ujian besar. Karena semakin luas jaringan pipeline, semakin besar pula economic power yang melekat pada pihak yang menguasai aksesnya. Maka pertanyaan masa depan bukan “Siapa pemilik pipa?” Pertanyaan yang jauh lebih penting “Siapa yang menguasai akses terhadap pipa?” Dan lebih tajam lagi “Apakah akses itu digunakan untuk mengembangkan pasar gas Indonesia, atau untuk mengendalikan pasar gas Indonesia?”.

Jika jawabannya yang kedua, kita telah menciptakan masalah baru atas nama ketahanan energi. Gas adalah milik strategis bangsa. Pipeline adalah urat nadinya dan akses terhadap urat nadi itu tidak boleh menjadi monopoli kekuasaan ekonomi. Negara harus memastikan satu prinsip sederhana, pipa boleh menjadi infrastruktur bisnis tetapi aksesnya harus tetap tunduk pada kepentingan publik. Sebab pada akhirnya, siapa menguasai pipa, menguasai akses, siapa menguasai akses, memengaruhi pasar, dan siapa mengendalikan pasar gas, memiliki sebagian dari kekuasaan ekonomi Indonesia. Karena itu, persoalan pipeline bukan lagi sekadar persoalan migas. Ia adalah persoalan kedaulatan ekonomi.