HILIRISASI MIGAS: NILAI TAMBAH ATAU SUBSIDI TERSELUBUNG?

Ketika negara mengejar industrialisasi, siapa yang menanggung risikonya?

Kenny Wiston, S.H., LL.M., CLA., C.P.C.L.E., CP3P.
Advokat

Hilirisasi migas terdengar seperti resep sederhana, Jangan ekspor bahan mentah. Olah di dalam negeri. Ciptakan nilai tambah. Secara politik, sulit dibantah. Secara ekonomi, masuk akal. Tetapi secara hukum dan investasi, persoalannya jauh lebih kompleks. Sebab membangun kilang, petrokimia, gasifikasi, refinery, storage atau fasilitas pengolahan bukan sekadar memindahkan minyak dan gas dari satu tempat ke tempat lain. Itu berarti negara sedang memilih siapa yang berinvestasi, siapa yang mendapat insentif, siapa yang menikmati keuntungan, dan siapa yang menanggung kerugian jika proyek gagal. Di situlah pertanyaan yang lebih tajam harus diajukan, apakah hilirisasi migas benar-benar menciptakan nilai tambah, atau negara sedang memindahkan risiko bisnis ke publik atas nama industrialisasi?

HILIRISASI BUKAN SEKADAR MEMBANGUN PABRIK

Kesalahan pertama adalah mengukur keberhasilan hilirisasi dari jumlah proyek. Kilang dibangun, petrokimia dibangun, pabrik pengolahan dibangun, groundbreaking dilakukan, investasi diumumkan, tetapi itu belum membuktikan adanya nilai tambah. Pertanyaan yang harus dijawab justru, apakah feedstock tersedia? apakah harganya kompetitif? apakah produk memiliki pasar? apakah teknologi ekonomis? apakah biaya logistik masuk akal? apakah proyek mampu menghasilkan return tanpa subsidi permanen? Kalau jawabannya tidak, hilirisasi hanya menghasilkan satu hal, aset mahal dengan biaya sosial yang panjang.

NILAI TAMBAH ATAU VALUE DESTRUCTION?

Tidak semua proses pengolahan menciptakan nilai. Ini prinsip ekonomi yang sering dikalahkan oleh slogan politik. Jika Indonesia membeli crude dengan harga pasar, mengolahnya melalui fasilitas berbiaya tinggi, kemudian menghasilkan produk yang tidak kompetitif, maka aktivitas tersebut secara fisik memang “hilirisasi”, tetapi secara ekonomi bisa terjadi value destruction. Karena itu indikator hilirisasi tidak boleh hanya tonnage processed. Harus dilihat net economic value added, yaitu:

nilai produk akhir – biaya feedstock – capex – opex – financing cost – logistics – subsidy – fiscal incentive – environmental cost.

Kalau setelah seluruh biaya dihitung nilainya negatif, jangan menyebutnya keberhasilan hanya karena pabrik berdiri.

MASALAH BESAR: SIAPA MEMBAYAR RISIKO?

Inilah pertanyaan yang paling penting. Dalam proyek hilirisasi strategis, pemerintah dapat memberikan:

• tax holiday;
• tax allowance;
• pembebasan atau pengurangan bea;
• infrastruktur;
• jaminan tertentu;
• kemudahan perizinan;
• dukungan pembiayaan;
• domestic market obligation; bahkan
• dukungan harga atau feedstock.

Semua dapat dibenarkan apabila proporsional tetapi ada batas yang harus dijaga, insentif negara boleh menurunkan investment barrier. Jangan sampai berubah menjadi transfer risiko bisnis kepada negara. Kalau investor mendapatkan upside sementara negara menanggung downside, maka itu bukan lagi public-private partnership yang sehat. Itu berpotensi menjadi privatization of profit, socialization of loss.

PERTAMINA BUKAN ATM HILIRISASI

Ini harus dikatakan secara terang. Pertamina memiliki peran strategis dalam energi nasional tetapi statusnya sebagai BUMN bukan berarti Pertamina harus menjadi kendaraan pembiayaan untuk setiap proyek hilirisasi yang secara komersial belum terbukti. Pertamina tetap memiliki fiduciary responsibility kepada perusahaan dan pemegang saham. Setiap proyek harus melewati:

• bankability test.
• technical feasibility.
• commercial viability.
• legal due diligence.
• environmental assessment.
• risk allocation.
• financing structure.
• exit strategy.

Label “proyek strategis” tidak boleh menggantikan investment discipline.

DANANTARA: INVESTOR ATAU POLICY VEHICLE?

Masuknya Danantara membuat persoalan semakin menarik. Danantara dapat menjadi instrumen untuk mengonsolidasikan modal negara dan membiayai investasi strategis. Itu peluang besar tetapi ada satu garis yang harus dijaga, Danantara tidak boleh menjadi tempat proyek yang tidak bankable dipindahkan hanya karena proyek tersebut diberi label strategis. Investment committee harus mampu mengatakan NO. Bahkan kepada proyek pemerintah, bahkan kepada BUMN, bahkan kepada proyek yang secara politik populer. Karena investor yang tidak mampu berkata “tidak” bukan investor. Ia hanya funding vehicle.

PROYEK STRATEGIS TIDAK BERARTI PROYEK PASTI UNTUNG

Ini juga harus diluruskan. Sebuah proyek dapat sangat strategis tetapi tidak komersial. Kilang cadangan strategis, misalnya, mungkin memiliki economic value yang lebih besar daripada return finansialnya. Dalam kondisi seperti itu, negara boleh mengambil keputusan tetapi harus ada pemisahan yang jelas commercial return vs strategic/public return. Jika negara menghendaki proyek tersebut karena kepentingan publik, negara harus secara transparan mengakui bahwa ada public policy cost. Jangan menyamarkan biaya kebijakan sebagai keuntungan korporasi.

FEEDSTOCK ADALAH JANTUNG HILIRISASI

Tidak ada hilirisasi tanpa feedstock. Ini terlihat sederhana tetapi sering menjadi sumber kegagalan. Kilang membutuhkan crude. Petrokimia membutuhkan feedstock. Gasifikasi membutuhkan coal. Pabrik pupuk membutuhkan gas. Kalau feedstock harus dibeli mahal dari luar negeri, maka pertanyaan hilirisasi berubah, apa sebenarnya yang sedang dihilirkan? Karena itu proyek hilirisasi harus mempunyai feedstock strategy jangka panjang. Harus jelas:

• sumber;
• volume;
• kualitas;
• harga;
• tenure;
• transportation;
• alternative supply.

Kontrak feedstock 10–20 tahun tanpa fleksibilitas juga dapat menjadi jebakan apabila harga dan teknologi berubah.

OFFTAKE AGREEMENT JANGAN MENJADI JAMINAN SEMU

Proyek hilirisasi membutuhkan pembeli. Karena itu offtake agreement sering menjadi fondasi pembiayaan tetapi offtake tidak boleh hanya menjadi formalitas untuk mendapatkan financing. Harus diuji, apakah offtaker benar-benar bankable? Apakah volume realistis? Apakah harga kompetitif? Apa terjadi jika demand turun? Siapa menanggung take-or-pay? Apa konsekuensi jika proyek tidak memenuhi spesifikasi? Karena take-or-pay yang terlalu berat dapat memindahkan risiko proyek kepada konsumen atau BUMN.

JANGAN MEMBANGUN INDUSTRI YANG HIDUP HANYA KARENA SUBSIDI

Hilirisasi yang sehat harus mampu bertahan ketika insentif dikurangi. Jika proyek hanya ekonomis selama tax holiday + cheap feedstock + subsidized energy + government guarantee + protected market, maka yang sebenarnya dibangun bukan industri yang kompetitif. Yang dibangun adalah industri yang bergantung pada negara. Ini tidak berkelanjutan. Insentif boleh menjadi bridge to competitiveness bukan permanent life support.

HILIRISASI HARUS MENGHASILKAN INDUSTRIAL MULTIPLIER

Ukuran keberhasilan tidak boleh berhenti di kilang. Harus terlihat efek turunannya:

refinery → petrochemical → manufacturing → downstream products → export → employment → technology transfer.

Jika hanya menghasilkan produk antara yang tetap membutuhkan impor lanjutan, nilai tambahnya terbatas. Hilirisasi yang sesungguhnya adalah ketika Indonesia bergerak naik dalam value chain. Bukan hanya mengolah tetapi menguasai teknologi, pasar dan produk akhir.

RISIKO HUKUM JANGAN DIANGGAP BIAYA ADMINISTRASI

Proyek hilirisasi berumur panjang, kontraknya bisa 20–30 tahun. Karena itu risiko hukumnya juga lintas generasi. Harus diperhatikan:

• perubahan regulasi;
• perubahan harga energi;
• perubahan standar lingkungan;
• carbon pricing;
• ESG;
• domestic content;
• licensing;
• land acquisition;
• government support;
• force majeure;
• change in law;
• termination;
• dispute resolution;
• sovereign risk.

Satu perubahan regulasi dapat mengubah keekonomian proyek secara total. Karena itu change-in-law clause bukan aksesori. Ia adalah survival clause.

LINGKUNGAN: JANGAN MENUKAR IMPOR DENGAN BENCANA DOMESTIK

Hilirisasi bukan izin untuk mengabaikan lingkungan. Refinery dan petrokimia membawa risiko:

• emisi;
• limbah;
• pencemaran;
• water consumption;
• hazardous materials;
• community impact.

Jika biaya lingkungan tidak dihitung sejak awal, negara hanya memindahkan biaya dari neraca perusahaan ke masyarakat. Itu bukan nilai tambah. Itu externalization of cost.

KEBIJAKAN HILIRISASI HARUS “TECHNOLOGY NEUTRAL”

Ada bahaya lain. Negara dapat terlalu cepat memilih teknologi tertentu karena dianggap paling strategis hari ini. Padahal umur proyek bisa 20–30 tahun. Teknologi dapat berubah, demand dapat berubah, harga energi dapat berubah, kebijakan karbon dapat berubah. Karena itu pemerintah harus menghindari technology lock-in. Proyek harus memiliki:

• upgrade pathway.
• flexibility.
• technology review.
• carbon compatibility.
• Kalau tidak, aset yang hari ini disebut strategis dapat menjadi stranded asset sepuluh tahun kemudian.

HILIRISASI MIGAS HARUS DILIHAT SEBAGAI PORTFOLIO

Jangan bertanya “Apakah proyek ini bagus?” Pertanyaan yang benar, “Apakah keseluruhan portfolio hilirisasi nasional menciptakan nilai?”. Karena negara dapat mengalami portfolio failure meskipun beberapa proyek berhasil. Misalnya:

• terlalu banyak refinery;
• terlalu banyak petrochemical;
• demand tidak cukup;
• feedstock terbatas;
• proyek saling berebut pasar;
• infrastruktur tumpang tindih.

Karena itu dibutuhkan national downstream master plan bukan sekadar daftar proyek.

LIMA GARIS MERAH

Menurut saya, ada lima prinsip yang tidak boleh dilanggar.

• No project without bankability
  Strategis bukan alasan mengabaikan feasibility.
• No hidden subsidy
  Semua dukungan negara harus transparan dan dapat dihitung.
• No privatization of downside
  Investor tidak boleh menikmati seluruh upside sementara negara menanggung downside.
• No captive market forever
  Proteksi pasar harus memiliki batas waktu dan tujuan yang jelas.
• No political project disguised as commercial investment
  Jika proyek adalah keputusan kebijakan publik, katakan sebagai kebijakan publik. Jangan bungkus dengan angka IRR yang dipaksakan.

PENUTUP: HILIRISASI BUKAN TENTANG PABRIK, TETAPI TENTANG NILAI

Indonesia benar ketika ingin berhenti menjadi eksportir bahan mentah. Indonesia benar ketika ingin membangun industri. Indonesia benar ketika ingin menciptakan lapangan kerja dan nilai tambah tetapi niat yang benar tidak otomatis menghasilkan proyek yang benar. Hilirisasi dapat menjadi mesin industrialisasi tetapi juga dapat menjadi mesin pembakaran modal negara jika governance-nya buruk. Karena itu pertanyaan yang harus selalu diajukan sebelum proyek dimulai bukan, “Berapa besar investasinya?” bukan pula “Berapa banyak tenaga kerja yang diserap?” tetapi “Berapa besar nilai tambah bersih yang benar-benar diciptakan setelah seluruh biaya, risiko, subsidi dan externality dihitung?”.

Jika jawabannya positif, bangun. Jika belum bankable, perbaiki. Jika hanya hidup karena subsidi, hitung ulang. Jika hanya hidup karena proteksi, tetapkan sunset clause dan jika proyek tidak menciptakan nilai bahkan setelah seluruh dukungan negara diberikan, Jangan bangun hanya karena ia disebut strategis. Sebab negara bukan perusahaan yang boleh membeli gengsi dengan uang rakyat. Hilirisasi yang sehat adalah ketika negara membantu industri menjadi kuat. Hilirisasi yang gagal adalah ketika industri dibuat tampak kuat karena negara terus menanggung kelemahannya. Pada akhirnya, jangan ukur hilirisasi dari berapa banyak pabrik yang berdiri. Ukur dari berapa banyak nilai yang tercipta dan berapa sedikit risiko publik yang ditinggalkan. Karena hilirisasi bukan proyek konstruksi. Ia adalah kontrak jangka panjang antara negara, modal dan generasi yang akan datang.