MENYANDERA MANUSIA DI BALIK SISTEM
Sanksi Personal terhadap Pejabat Lemigas dalam Impor Minyak Rusia
Kenny Wiston, S.H., LL.M., CLA., C.P.C.L.E., CP3P.
Ketika pemerintah menugaskan BLU Lemigas menjalankan pengadaan minyak Rusia berdasarkan Perpres Nomor 26 Tahun 2026, muncul pertanyaan yang lebih besar daripada sekadar soal boleh atau tidaknya impor. Apakah pejabat Lemigas yang menjalankan mandat negara dapat menjadi sasaran sanksi Amerika Serikat? Pertanyaan ini harus dijawab secara hukum, bukan dengan ketakutan geopolitik. Satu hal harus ditegaskan sejak awal: legalitas menurut hukum Indonesia tidak otomatis mengikat Amerika Serikat, tetapi hukum Amerika Serikat juga tidak otomatis berlaku terhadap setiap tindakan pejabat negara Indonesia di wilayah Indonesia. Di antara dua prinsip itulah letak persoalannya.
1. PEJABAT LEMIGAS BERTINDAK ATAS NAMA NEGARA
Jika pejabat Lemigas menjalankan tugas berdasarkan Perpres 26/2026 dan mandat resmi pemerintah, ia tidak bertindak sebagai individu yang melakukan transaksi minyak untuk kepentingan pribadi. Ia bertindak sebagai organ pelaksana kebijakan negara. Konsekuensinya penting. Sepanjang pejabat bertindak dalam kewenangan, berdasarkan prosedur yang sah, dengan good faith, dan tanpa fraud, korupsi atau penyalahgunaan kewenangan, maka risiko yang timbul dari pelaksanaan mandat tersebut pada dasarnya harus ditempatkan sebagai risiko negara, bukan risiko pribadi pejabat. Negara tidak patut memberikan kewenangan kepada pejabat untuk menjalankan kebijakan strategis, lalu membiarkannya menghadapi sendiri konsekuensi geopolitik dari kebijakan tersebut. Kalau mandatnya mandat negara, perlindungannya juga harus perlindungan negara.
2. JANGAN SEMBARANGAN MENYEBUT CAATSA
Perdebatan mengenai minyak Rusia sering terjebak pada logika sederhana, Rusia → CAATSA → sanksi.
Secara hukum, logika itu tidak tepat. CAATSA memang merupakan salah satu dasar hukum Amerika Serikat untuk menjatuhkan sanksi terhadap pihak tertentu yang terkait dengan Rusia. Tetapi CAATSA tidak berarti seluruh transaksi dengan Rusia otomatis dilarang. Section 231 CAATSA, misalnya, terutama menyasar significant transactions dengan sektor pertahanan atau intelijen Rusia. Karena itu, pembelian minyak Rusia tidak dengan sendirinya menjadi pelanggaran Section 231. Yang harus diperiksa justru jauh lebih spesifik, siapa counterpart-nya? Siapa beneficial owner-nya? Apakah ia masuk daftar sanksi? Bagaimana minyak diangkut? Siapa insurer-nya? Bagaimana pembayaran dilakukan? Apakah ada U.S. persons? Apakah ada aset atau sistem keuangan AS? Dan apakah terdapat tindakan evasion atau circumvention? Inilah cara seorang lawyer membaca sanctions exposure. Bukan berdasarkan asal negaranya semata, tetapi berdasarkan nexus dan transaksi konkretnya.
3. PRESEDEN MENUNJUKKAN: SASARAN SANKSI TIDAK SELALU PEMBELI
Preseden OFAC justru memperlihatkan pola yang lebih terukur. Pada Januari 2025, Amerika Serikat memperluas tekanan terhadap sektor minyak Rusia dengan menargetkan perusahaan energi, kapal dan jaringan pendukung ekspor minyak Rusia. Pada Oktober 2025, Rosneft dan Lukoil juga ditetapkan sebagai blocked persons, disertai mekanisme general licenses untuk memberikan waktu bagi pihak terkait melakukan wind-down transaksi. Artinya, sasaran sanksi dapat diarahkan pada rantai produksi, kepemilikan, transportasi dan pembiayaan, bukan otomatis kepada setiap negara atau institusi yang membeli minyak Rusia. Pihak ketiga di luar Rusia memang dapat menjadi sasaran. Pada Juli 2024, misalnya, OFAC menargetkan sejumlah perusahaan dan individu di Turki yang dinilai memiliki keterkaitan dengan jaringan yang terkena sanksi Rusia. Tetapi ada prinsip penting, orang atau perusahaan asing tidak menjadi SDN hanya karena berhubungan dengan Rusia. Harus ada dasar hukum dan factual nexus yang relevan.
4. CONTOH CAATSA TERHADAP INDIVIDU: LI SHANGFU
Preseden yang lebih dekat dengan pertanyaan mengenai sanksi personal adalah kasus Li Shangfu, pejabat senior pertahanan China. Pada 2018, Amerika Serikat menjatuhkan sanksi berdasarkan CAATSA setelah entitas pertahanan China yang dipimpinnya melakukan transaksi signifikan dengan Rosoboronexport, entitas pertahanan Rusia. Sanksi tersebut mencakup pembatasan transaksi dan pemblokiran aset dalam yurisdiksi AS. Kasus ini membuktikan satu hal, individu asing memang dapat menjadi sasaran sanksi AS. Tetapi jangan berhenti di sana. Kasus Li Shangfu menyangkut transaksi sektor pertahanan Rusia, bukan pembelian minyak. Karena itu, menggunakan kasus tersebut untuk menyimpulkan bahwa pejabat Lemigas otomatis dapat dikenai CAATSA hanya karena mengimpor minyak Rusia adalah false analogy. Presedennya ada tetapi faktanya berbeda, dasar hukumnya berbeda, dan nexus-nya berbeda.
5. OFAC SENDIRI MEMBERI BATAS
Justru terdapat panduan OFAC yang penting bagi analisis ini. OFAC menjelaskan bahwa non-U.S. persons yang mengimpor minyak Rusia ke negara ketiga tidak otomatis terkena sanksi hanya karena minyak tersebut berasal dari Rusia, sepanjang transaksi tidak melibatkan pihak yang dikenai sanksi atau transaksi yang memang dilarang. OFAC juga menjelaskan bahwa sektor energi Rusia tidak secara keseluruhan dikenai comprehensive sanctions. Pembatasan diarahkan pada aktivitas atau transaksi tertentu berdasarkan otoritas sanksi yang relevan. Ini sangat penting. Secara hukum terdapat perbedaan antara membeli minyak Rusia dan bertransaksi dengan pihak yang diblokir atau melakukan aktivitas yang secara spesifik dilarang. Perbedaan itu tidak boleh dihilangkan demi membangun narasi ancaman.
6. STRUKTUR LEMIGAS MEMPERKECIL U.S. NEXUS
Dalam konteks yang sedang dibangun pemerintah, terdapat dua elemen yang secara hukum dan praktis sangat penting, pengangkutan dilakukan secara mandiri dan pembayaran dilakukan melalui mekanisme di luar SWIFT. Ini tidak berarti transaksi otomatis kebal dari sanksi AS. Tetapi desain tersebut dapat mengurangi titik kontak dengan sistem keuangan dan jasa yang berada dalam yurisdiksi AS, sepanjang seluruh rantai transaksi memang bebas dari prohibited nexus. Untuk pengangkutan, pemeriksaan tidak cukup berhenti pada nama kapal.
Harus dilihat: owner → beneficial owner → operator → charterer → ship manager → insurer → P&I → broker → port agent.
Demikian pula pembayaran tidak cukup dilihat dari apakah menggunakan SWIFT atau tidak. Yang menentukan tetap siapa pembayar, siapa penerima, bank yang digunakan, mata uang, beneficial owner, serta status para pihak menurut rezim sanksi yang berlaku. Karena itu, di luar SWIFT bukan berarti di luar hukum sanksi tetapi Mengurangi U.S. nexus secara lawful juga bukan berarti melakukan sanctions evasion. Itulah garis batas yang harus dijaga.
7. “TAINTED SIGNATURE” BUKAN DOKTRIN HUKUM
Sering muncul kekhawatiran bahwa apabila pejabat Lemigas terkena sanksi, setiap kontrak yang ditandatanganinya otomatis menjadi “beracun”. Pernyataan itu terlalu jauh. Tidak ada prinsip umum bahwa tanda tangan seorang pejabat yang dikenai sanksi otomatis membuat institusinya menjadi SDN atau membuat seluruh kontrak batal. Namun secara compliance, konsekuensinya tetap dapat terasa. Bank atau counterpart yang tunduk pada hukum AS dapat melakukan enhanced due diligence, meminta perubahan pejabat penandatangan, menunda transaksi atau bahkan memilih keluar karena pertimbangan risiko. Jadi masalahnya bukan, “Apakah tanda tangan itu otomatis membatalkan kontrak?”. Masalahnya adalah “Apakah counterpart bersedia mengambil risiko kepatuhan dengan tetap bertransaksi?”. Dalam perdagangan internasional, transaksi sering kali berhenti bukan karena dinyatakan batal oleh pengadilan, tetapi karena pihak yang terlibat tidak mau menanggung sanctions exposure.
8. SOVEREIGN IMMUNITY BUKAN KARTU BEBAS SANKSI
Indonesia tentu memiliki dasar untuk mempertanyakan penerapan hukum AS terhadap organ negara Indonesia tetapi harus dibedakan antara sovereign immunity dan sanctions jurisdiction. Imunitas kedaulatan menyangkut persoalan yurisdiksi dan tindakan hukum terhadap negara atau instrumennya. Sementara sanctions regime AS bekerja melalui kewenangan domestik terhadap U.S. persons, aset dan transaksi yang berada dalam jangkauan yurisdiksi AS, serta pihak atau aktivitas yang secara khusus ditetapkan. Dengan demikian, Indonesia dapat berargumentasi bahwa pejabat Lemigas bertindak sebagai organ negara Indonesia. Namun argumen tersebut tidak otomatis memaksa bank atau perusahaan Amerika untuk mengabaikan hukum Amerika Serikat. Di sinilah realitas hukum internasional bekerja, suatu tindakan dapat sah menurut hukum Indonesia, tetapi tetap menimbulkan consequences di yurisdiksi asing apabila terdapat nexus yang cukup. Sebaliknya, ketiadaan nexus tersebut memperkuat posisi Indonesia untuk menolak klaim ekstrateritorial yang berlebihan.
9. JANGAN JADIKAN PEJABAT SEBAGAI “BEMPER”
Jika pemerintah telah memilih Lemigas sebagai instrumen kebijakan ketahanan energi, maka perlindungan pejabat harus disiapkan sejak awal. Setidaknya diperlukan lima lapis perlindungan:
- Mandate Protection
Seluruh tindakan pejabat harus jelas bersumber dari kewenangan dan keputusan negara. - Legal Audit Trail
Setiap keputusan harus mempunyai dasar hukum, risk assessment, dan dokumentasi yang memadai. - Sanctions Due Diligence
Counterpart, beneficial owner, kapal, operator, insurer, bank dan intermediary harus diperiksa sebelum transaksi. - Legal Protection & Indemnification
Pejabat yang bertindak dalam kewenangan dan good faith harus memperoleh perlindungan dan pembelaan negara terhadap konsekuensi yang timbul dari pelaksanaan mandatnya, tanpa menghapus pertanggungjawaban atas kesalahan pribadi. - Government-to-Government Engagement
Jika muncul keberatan dari Washington, persoalan harus diangkat sebagai persoalan antarnegara. Jangan biarkan pejabat BLU menghadapi tekanan geopolitik seorang diri.
10. JANGAN MENGGUNAKAN “PEJABAT BAYANGAN”
Ada satu hal yang justru harus dihindari: menyamarkan siapa pengambil keputusan. Penggunaan nominee, pejabat bayangan atau struktur yang sengaja menyembunyikan beneficial ownership dapat berubah dari risk mitigation menjadi persoalan sanctions evasion. Negara tidak perlu menyembunyikan pejabatnya. Negara justru harus berani mempertanggungjawabkan pejabatnya. Struktur transaksi harus transparan, legal basis harus jelas, mandat harus terdokumentasi, dan seluruh pihak dalam rantai transaksi harus dapat diaudit. Itulah defensible structure. Bukan transaksi yang disembunyikan, tetapi transaksi yang siap dipertanggungjawabkan.
11. PENUTUP: KETAHANAN ENERGI TIDAK BOLEH DIBAYAR DENGAN RISIKO PRIBADI PEJABAT
Perdebatan tentang impor minyak Rusia tidak boleh berhenti pada pertanyaan, “Apakah Amerika Serikat bisa memberikan sanksi?”. Pertanyaan seorang lawyer harus lebih tajam, atas dasar hukum apa? Terhadap siapa? Karena tindakan apa? Melalui nexus apa? Dan sejauh mana yurisdiksinya dapat menjangkau tindakan tersebut? Jika Lemigas bertindak berdasarkan mandat hukum Indonesia; pejabatnya menjalankan kewenangan resmi; counterpart telah diperiksa; pengangkutan dilakukan secara mandiri; pembayaran dirancang di luar infrastruktur SWIFT; dan tidak terdapat prohibited U.S. nexus maupun tindakan evasion, maka tidak ada dasar untuk menyimpulkan bahwa pejabat Lemigas otomatis menjadi sasaran sanksi hanya karena menjalankan mandat impor minyak Rusia.
Risiko tetap ada tetapi risk is not liability. Possibility of designation juga bukan automatic consequence dan apabila suatu saat Amerika Serikat benar-benar menargetkan pejabat Indonesia semata-mata karena ia menjalankan mandat resmi negara, persoalannya tidak lagi semata-mata commercial compliance. Itu telah berubah menjadi persoalan hukum antarnegara dan batas ekstrateritorialitas hukum nasional. Pada titik itu, Indonesia harus berdiri tegak bukan dengan menyembunyikan pejabat, bukan dengan membuat nominee, bukan pula dengan membebankan seluruh risiko kepada birokrat yang menjalankan perintah negara. Tetapi dengan legal mandate yang kuat, transaksi yang defensible, sanctions compliance yang ketat, dan perlindungan negara terhadap pejabatnya.
Sebab prinsipnya sederhana, jika negara memerintahkan pejabatnya menjalankan kebijakan negara secara sah, negara wajib berdiri di belakang pejabat tersebut. Jangan sampai ketika kebijakan berhasil, ia disebut kebijakan negara. Tetapi ketika risiko geopolitik datang, pejabatnya ditinggalkan sebagai risiko pribadi. Ketahanan energi adalah kepentingan negara maka risiko yang lahir dari pelaksanaannya juga harus dikelola dan ditanggung negara. Itulah batas antara negara hukum dan sekadar negara yang membuat kebijakan.
