KERUGIAN KEUANGAN PADA BUMN

Laurences Aulina

Pengantar

Badan Usaha Milik Negara atau BUMN adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian besar modalnya dimiliki oleh negara melalui penyertaan secara langsung yang berasal dari kekayaan negara yang dipisahkan. Isu mengenai akuntabilitas hukum untuk kerugian perusahaan milik negara terhadap keuangan negara telah dianggap signifikan mengenai pentingnya keberadaan perusahaan milik negara sebagai salah satu penggerak roda pembangunan nasional.

Pembahasan

BUMN terdiri dari 2 (dua) macam, yaitu Perusahaan Perseroan (Persero) dan Perusahaan Umum (Perum). Persero adalah BUMN yang berbentuk perseroan terbatas yang modalnya terbagi dalam saham yang seluruh atau paling sedikit 51 % (lima puluh satu persen) sahamnya dimiliki oleh Negara Republik Indonesia yang tujuan utamanya mengejar keuntungan. Sedangkan, Perum adalah BUMN yang seluruh modalnya dimiliki negara dan tidak terbagi atas saham, yang bertujuan untuk kemanfaatan umum berupa penyediaan barang dan/atau jasa yang bermutu tinggi dan sekaligus mengejar keuntungan berdasarkan prinsip pengelolaan perusahaan.

Terhadap BUMN yang berbentuk Persero berlaku segala ketentuan dan prinsip-prinsip yang berlaku bagi perseroan terbatas sebagaimana terdapat dalam Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroang Terbatas (UUPT). Ini sebagaimana terdapat dalam Pasal 11 UU BUMN jo. Pasal 3 UU BUMN beserta penjelasannya. Dengan demikian, segala peraturan yang berlaku terhadap perseroan terbatas berlaku juga untuk BUMN yang berbentuk Persero selama tidak diatur oleh UU BUMN.

Sebagaimana yang terdapat dalam Pasal 1 angka 1 UUPT, perseroan terbatas merupakan badan hukum yang merupakan persekutuan modal. Ini berarti bahwa berdasarkan pengertian BUMN itu sendiri dan ketentuan dalam UUPT, yang mana BUMN yang berbentuk Persero merupakan badan hukum, maka kekayaan Persero dan kekayaan negara merupakan hal yang terpisah. Dengan adanya pemisahan kekayaan, ini berarti kerugian yang dialami oleh BUMN tidak dapat disamakan dengan kerugian negara. Kerugian BUMN hanyalah akan menjadi kerugian dari BUMN itu sendiri.

Selain itu dapat dipahami pula dari perspektif pengertian keuangan negara itu sendiri. Pengaturan tentang Keuangan Negara dapat ditemukan salah satunya pada Pasal 1 Angka 1 Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara bahwa, “Keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.” Terdapat ketentuan yang berbeda terkait kekayaan BUMN sebagaimana diatur dalam Undang-Undang No.17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Ketentuan yang dimaksud adalah Pasal 2 huruf g UU Keuangan Negara yang menyatakan bahwa keuangan negara meliputi, “g. kekayaan negara/kekayaan daerah yang dikelola sendiri atau oleh pihak lain berupa uang, surat berharga, piutang barang, serta hak-hak lain yang dapat dinilai dengan uang, termasuk kekayaan yang dipisahkan pada perusahaan negara/perusahaan daerah.”

Dalam Pasal 1 UU Keuangan Negara juga ditegaskan bahwa perusahaan negara adalah badan usaha yang seluruh atau sebagian modalnya dimiliki oleh Pemerintah Pusat. Ini berarti kekayaan BUMN termasuk ke dalam kekayaan negara. BUMN merupakan badan hukum yang memiliki kekayaan sendiri. Dengan demikian, kekayaan BUMN Persero maupun kekayaan BUMN Perum sebagai badan hukum bukanlah kekayaan negara. “Kekayaan negara yang dipisahkan” dalam BUMN secara fisik adalah berbentuk saham yang dipegang oleh negara, bukan harta kekayaan BUMN itu.

Namun, dikaitkannya dengan modal negara pada BUMN berbentuk hukum Perusahaan Perseroan (Persero) ialah akibat putusnya hubungan antara keuangan negara yang ditanamkan dalam bentuk saham pada Perseroan Terbatas (Persero) dengan keuangan negara sehingga keuangan negara dalam bentuk saham tersebut tidak dapat dikatakan lagi status hukumnya sebagai keuangan publik, tetapi telah berubah status hukumnya sebagai keuangan privat yang sepenuhnya tunduk pada Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.

Substansi keuangan negara (kekayaan negara) menurut Undang-Undang No. 19 Tahun 2003 tentang BUMN, bahwa yang dimaksud dengan dipisahkan adalah pemisahan kekayaan negara dari Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara untuk dijadikan penyertaan modal pada BUMN untuk selanjutnya pembinaan dan pengelolaannya tidak lagi didasarkan pada sistem Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara, namun pembinaan dan pengelolaannya didasarkan pada prinsip-prinsip perusahaan yang sehat sesuai pada Penjelasan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang No. 19 Tahun 2003.

Pemisahan kekayaan negara dari APBN untuk dijadikan modal BUMN berarti pula sebagai pemisahan status hukum keuangan negara (kekayaan negara) yang semula merupakan bagian dari keuangan negara berubah menjadi kekayaan perusahaan BUMN yang dimaksud, khususnya perusahaan BUMN berbentuk hukum Persero juga tunduk kepada ketentuan Undang-Undang No. 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas.

Hal tersebut juga berlaku dalam BUMN yang berbentuk Perum, yang berdasarkan Pasal 35 UU BUMN Perum mempunyai status sebagai badan hukum sejak diundangkannya tentang pendirian Perum tersebut dalam Peraturan Pemerintah. Pada Pasal 35 ayat (2) UU BUMN dinyatakan bahwa, “Perum yang didirikan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) memperoleh status badan hukum sejak diundangkannya Peraturan Pemerintah tentang pendiriannya.”

Oleh karena Perum juga merupakan badan hukum, maka uraian di atas mengenai kekayaan badan hukum yang terpisah dari pendirinya juga berlaku untuk Perum. Selain itu, menteri sebagai salah satu organ Perum, tidak bertanggung jawab atas kerugian Perum melebihi nilai kekayaan negara yang telah dipisahkan ke dalam Perum (dengan beberapa pengecualian) sebagaimana terdapat dalam Pasal 39 UU BUMN, “Menteri tidak bertanggung jawab atas segala akibat perbuatan hukum yang dibuat Perum dan tidak bertanggung jawab atas kerugian Perum melebihi nilai kekayaan negara yang telah dipisahkan ke dalam Perum, kecuali apabila Menteri:

1. baik langsung maupun tidak langsung dengan itikad buruk memanfaatkan Perum semata-mata untuk kepentingan pribadi;
2. terlibat dalam perbuatan melawan hukum yang dilakukan oleh Perum; atau
3. langsung maupun tidak langsung secara melawan hukum menggunakan kekayaan Perum.”

Maka apabila kerugian tersebut diakibatkan oleh Perum itu sendiri, maka kerugian tersebut tidak dapat dibebankan kepada negara atau Menteri dan kerugian tersebut bukan merupakan tanggung jawab negara atau Menteri. Dengan begitu jelas bahwa negara yang melakukan penyertaan dalam BUMN tidak mengalami kerugian dengan adanya kerugian dalam BUMN dalam menjalankan usahanya.

Apabila ada kerugian yang terjadi di suatu BUMN Persero, belum tentu kerugian tersebut mengakibatkan kerugian negara melainkan kerugian tersebut bisa juga merupakan kerugian perusahaan (resiko bisnis) sebagai badan hukum privat. Apabila kerugian telah diuji melalui business judgement rule dan dinyatakan lolos, maka dapat dipastikan bahwa kerugian yang timbul tersebut adalah resiko dalam bisnis yang lazim terjadi. Namun apabila terbukti telah ada perbuatan melawan hukum berupa kesengajaan maupun kelalaian maka sanksi-sanksi berdasar UU Perbendaharaan Negara, UU Keuangan Negara dan Undang-Undang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara dapat diterapkan karena ada indikasi penyebab kerugian negara yang dikehendaki atau sepatutnya diketahui oleh pelaku (pengelola BUMN/Persero).

Terkait dengan kerugian negara di tubuh BUMN dapat pula dihubungkan dengan pelaksanaan PSO (Public Service Obligations atau Kewajiban Pelayanan Umum) karena disini Persero berperan mewakili negara dalam hal pelaksanaan PSO sehingga secara otomatis pertanggungjawaban pelaksanaan PSO tersebut tunduk pada ketentuan hukum publik.

Kesimpulan

Kekayaan BUMN terpisah dari kekayaan negara karena kekayaan negara di dalam BUMN hanya sebatas pada saham tersebut. Sehingga pada saat ada kerugian yang dialami oleh BUMN, hal tersebut bukan kerugian negara, tetapi kerugian BUMN saja. Lain halnya apabila saham negara pada BUMN tersebut dijual tanpa izin dari negara sebagai pemiliknya, baru hal tersebut mengakibatkan kerugian negara. Kemudian, apabila terbukti telah ada perbuatan melawan hukum berupa kesengajaan maupun kelalaian maka dapat diterapkan karena ada indikasi penyebab kerugian negara yang dikehendaki.